Au royaume des ratios, un déficit de politiques

La France est devant deux obligations qui ne se discutent plus : réduire les dépenses publiques et restaurer une croissance endogène et durable. La preuve étant faite sur 40 ans que la hausse des dépenses publiques, même financée par une dette à prix cassé, ne stimule ni la compétitivité, ni l’emploi, on peut espérer qu’une inversion du mouvement enclenchera un cercle vertueux : baisse de la dette et des prélèvements obligatoires. Dans un premier temps, cela aura toutefois des effets douloureux sur les bénéficiaires des dépenses alors que les résultats macro-économiques seront lents à apparaître et, de surcroît, autrement répartis. Il faut donc mener, en parallèle, des politiques d’accompagnement qui agissent directement sur la croissance, y compris de la part des collectivités locales, vu leur poids économique.

Or, si la loi de finances pour 2018 et la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2018-2022 comportent un attirail encore jamais vu de mesures pour encadrer les dépenses des collectivités locales, le volet croissance est peu visible car plus difficile à concevoir. Jusqu’à présent, la modération des dépenses locales de fonctionnement, notamment des frais de personnel, était recherchée, avec quelque succès, par la réduction des dotations. S’y ajoute désormais un mécanisme inédit de régulation portant sur les données budgétaires et non plus seulement des objectifs exprimés en comptes économiques des APUL.

La légitimité de cette intrusion de l’Etat dans les politiques financières locales est solidement établie. Le gouvernement de chaque Etat membre de l’UE est expressément responsable devant les autorités communautaires du respect des règles de discipline budgétaire par l’ensemble des APU. Et la LO du 17 décembre 2012, relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, dispose qu’une loi de programmation des finances publiques « peut comporter des orientations pluriannuelles relatives à l'encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou au recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques. » S’inspirant de la méthode appliquée par l’UE aux Etats, le législateur fixe divers ratios, des objectifs de croissance de la dette et un objectif national d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre. Le guidage d’un ensemble aussi disparate ne peut, effectivement, se faire que par des repères généraux, formels et assez abstraits, qui préservent la liberté de chaque acteur pour décider des politiques appropriées.

Pour les plus grandes collectivités, la loi invente un étonnant système de contrats de programmation des dépenses et de la dette, définies avec un luxe de détails, signés entre l’exécutif de la collectivité et le préfet. Contrat est un terme de pur affichage, car les engagements sont unilatéraux et le principal résultat éventuel est, qu’en cas de dépassement, la collectivité se verra appliquer une reprise financière, nouveau concept du jargon financier. Pourtant l’expérience du pacte de stabilité a démontré l’inanité des sanctions en matière de régulation financière, où il faut privilégier la prévention et les corrections. Pense-t-on sauver les finances publiques avec ces raffinements procéduriers ? Ils auront d’importants coûts institutionnels et risquent de focaliser les efforts des gestionnaires sur des artifices budgétaires. Le bon côté est que cela exigera des programmations encore plus serrées.

L’essentiel risque cependant d’être oublié, qui n’est pas le montant des dépenses, mais le poids excessif des mauvaises. S’il y a un travail commun à mener entre l’Etat et les (grandes) collectivités, c’est le repérage méthodique des coûts parasitaires, dont ils partagent la responsabilité, afin de discuter en conférence des territoires des réformes, notamment de structures, qui amélioreront la performance de l’économie publique. Il serait aussi judicieux de s’entendre sur des politiques convergentes d’investissement et de fonctionnement (pour la formation, par exemple), là où les effets de levier sont les mieux assurés. Des stratégies partagées seraient sûrement plus profitables que des sophistications comptables.

Ce serait une belle occasion de revenir à l’esprit originaire des contrats de plan Etat-Région. Trop tard ?