Le contrôle des collectivités locales ou le mythe des modèles européens

Beaucoup de personnes sont persuadées qu’une convergence des administrations territoriales est en cours en Europe, alors que les différences restent considérables, dans leurs architectures d’ensemble comme dans leurs composantes. Colloques ou rapports parlementaires aiment citer des modèles ou des « best practices » étrangers, qui ne nous apprennent rien sur les défauts de notre système, cent fois analysés, mais servent d’arguments d’autorité bien que l’on sache d’expérience que les emprunts faits à l’étranger se révèlent rarement fructueux. Prises une à une, nos institutions sont d’ailleurs souvent supérieures à celles de la plupart des autres pays. Prenons l’exemple du contrôle des collectivités locales.

L’article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale, ratifiée par les 47 Etats membres du Conseil de l’Europe, définit un cadre commun, précisé par une recommandation du Comité des ministres en date de 1998. Malgré la généralité des principes énoncés, neuf Etats se déclarent non liés par la totalité de ces dispositions. Les rapports de monitoring sur la démocratie locale établis par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux recensent presque partout des règles ou pratiques éloignées des préconisations : maintien d’approbations préalables (budgets communaux dans certaines Régions belges ou Etats d’Europe de l’Est), absence de contrôleur général et multiplicité d’organes de supervision, sans culture du contrôle ni bonne compréhension des réalités locales (ministères techniques) ; longues listes de compétences « déléguées » permettant des contrôles de gestion et d’opportunité ; pouvoir d’un organe d’Etat d’annuler pour illégalité des actes des autorités locales, sans renvoi à un tribunal ; difficultés à contester devant une juridiction les décisions des contrôleurs. Lorsque le contrôle de légalité est confié à une institution de nature judiciaire (Prokuratura), ou directement au ministère de la Justice (certains Etats de l’ex-URSS), leur peu de goût pour cette mission et une faible connaissance des affaires d’administration font que la surveillance est essentiellement formaliste ou destinée à débusquer des comportements déviants (corruption, favoritisme…) ; dans divers Etats (Serbie …) des Inspections nationales suivent des programmes annuels de vérification ; l’Angleterre ne connaît aucun contrôle général des actes des autorités locales. En Bade Wurtemberg, le contrôle des villes est effectué par une administration d’Etat, c’est à dire du Land (Regierungspräsidium), comparable à une préfecture, mais celui des autres communes relève de services du Kreis placés sous l’autorité d’un dirigeant politique élu, également agent de l’Etat, et dont le conseil est composé principalement de représentants des communes ! Dans la plupart des cantons suisses le contrôle est opéré directement par les ministères. Dans peu de pays les organes de contrôle ont une mission explicite de conseil aux responsables locaux.

En matière budgétaire, des législations relatives aux emprunts ou à l’évolution annuelle des dépenses, parfois directement liée aux engagements européens (Espagne), ou un financement assuré massivement par des dotations d’Etat, induisent des mécanismes de contrôle intrusifs. L’équivalent de nos chambres régionales des comptes est rare. En Allemagne, les cours régionales des finances (non juridictionnelles) s’autorisent à faire des observations sur les caractéristiques des équipements, mais ont laissé des grandes villes ou Kreis, dans la Ruhr notamment, s’endetter lourdement en instruments de trésorerie. Dans de nombreux Etats, la vérification et la certification des comptes sont confiées, par marché, à des cabinets d’experts comptables.

Les communes scandinaves, réputées fortement décentralisées en raison de leurs volumineux budgets par lesquels transite l’Etat providence, sont, de ce fait même, chargées de fonctions obligatoires, réglementées par des normes nationales, attentivement surveillées par les autorités de l’Etat qui, au Danemark, peuvent infliger des amendes aux responsables locaux en cas d’irrégularités ou négligences. Très peu de pays pratiquent une évaluation périodique du fonctionnement des contrôles et ont une idée de leur efficacité. Lorsque cela est fait, parfois ponctuellement, les conclusions sont toujours critiques. Cherchez le modèle !