Quel droit, à quelle différence ?

Le Président de la République a promis un « pacte girondin » avec un large droit à la différenciation. Dans les statuts ou dans les pouvoirs et moyens ?

Le compromis historique entre égalité et diversité a combiné l’uniformité de régime au sein d’une même catégorie (communes, départements) avec la liberté, progressivement élargie, d’y définir les politiques. Au fil du temps furent multipliées les options pour l’organisation des services publics et leur financement et la diversification des institutions territoriales s’est accélérée depuis 20 ans (ROM-DOM, intercommunalités).

Diversifier les institutions et législations n’a pas de vertu en soi ; l’excès de disparités et d’illisibilité engendre désordres et inefficacité. On peut d’ailleurs varier par la multiplication de normes d’origine locale aussi bien que par leur modulation dans les textes nationaux.

Le facteur déterminant est la qualité du processus pour décider ce qui mérite d’être différent et en quoi ce doit l’être. Cela requiert des études approfondies et de ne pas s’en remettre aux seuls marchandages politiques, dont on voit les résultats avec la loi NOTRe. Le concept de subsidiarité a ici toute sa portée : construire une adéquation entre un territoire, les pouvoirs des autorités locales et les ressources mobilisables. Quel organisme français est aujourd’hui capable de mener de tels travaux ?

Sur les institutions, beaucoup a déjà été fait, parfois mal. Dans le binôme région/département ce n’est pas en diversifiant les statuts qu’on réglera le problème, qui exigerait un redécoupage territorial méthodique, qu’on refuse même d’envisager. Permettre aux autorités locales de remodeler les structures ne créera pas de gains de productivité. Voyez les métropoles à statut dérogatoire ! Il ne serait pas sain de mettre cet enjeu à la merci de négociations locales qui se concluront sur des compromis d’intérêts circonstanciels, datés et donc fragiles. L'État garde sa vocation première de dessiner l’architecture territoriale des pouvoirs publics, qui doit rester stable. S’il s’y est montré timide ou brouillon (régions), cela ne justifie pas sa démission.

Le Premier Ministre a annoncé que la révision constitutionnelle donnera la "capacité aux collectivités locales […] d’adapter elles-mêmes les règles qui régissent leurs domaines de compétence à la réalité de leur territoire". Chaque collectivité pourra-t-elle, pour autant, modeler le périmètre de ses pouvoirs sans créer de la pagaille ? Il existe une vieille méthode empirique pour adapter l’action aux circonstances : la clause de compétence générale. Au lieu de vouloir, en logique de loi NOTRe, définir avec méticulosité les pouvoirs de chaque niveau de collectivité, il suffirait de laisser cette clause produire ses pleins effets, qui seraient encore plus puissants si étaient réduits les strates de collectivités, par fusion des départements et de leur région (retaillée à une autre échelle) ou en attribuant la clause générale aux métropoles et communautés.

La diversification devrait donc prospérer essentiellement dans les pouvoirs. Osera-t-on toucher aux dernières forteresses de la centralisation : l’éducation, la santé ? L’accompagnement financier suivra-t-il ? Plus grande est la liberté dans les politiques, plus grande doit être la flexibilité dans les ressources. Ce n’est pas la voie prise. L’adaptation des politiques aux territoires va se jouer aussi sur l’étendue des pouvoirs normatifs qui seront transférés aux autorités locales. Autoriser les régions à empiéter sur le domaine législatif ne nous paraît guère judicieux, car cela n’ira pas jusqu’à un fédéralisme abouti et rester au milieu du gué suscite beaucoup de complications, comme le montre l’exemple italien où l'État continue à promulguer des lois cadres et où les régions peinent à produire des législations concertées. Dans une société où l’on bouge beaucoup, un foisonnement de législations disparates et de valeur inégale provoquerait plus de gêne que de bénéfices. C’est donc sur le pouvoir réglementaire, qui est déjà prévu dans la constitution (art. 72), qu’il faudra enfin travailler1 afin de favoriser des améliorations directement sensibles pour la population, laquelle pourrait être associée à la conception des textes.

 


1. Conseil d’Etat Avis sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d’une même catégorie et des règles relatives à l’exercice de ces compétences, 7 décembre 2017, N° 393651.