Trois chantiers extraordinaires

En octobre, le rituel financier tourne autour du projet de loi de finances : évolution des dotations, progression du produit des impôts partagés, nouvelles charges. Chacun cherche à y mesurer ses marges de manœuvre. Cet automne s’ouvrent, en outre, trois chantiers d’ampleur.

Le plus difficile concerne la création de ressources de remplacement de la taxe d’habitation. De nombreux points semblent acquis, mais dont on rediscutera, et tout reste à faire ce qui renvoie le projet de loi au printemps 2019. La TH survivra pour les résidences secondaires. Trouver un impôt qui se substitue à la TH, avec le même rendement, est impossible et une dotation pérenne est inacceptable. Les modes de financement seront donc différents pour les communes, intercommunalités et départements, avec redistribution de taxes entre eux, la TFPB des départements allant aux communes, moyennant de complexes aménagements. Le complément de recettes, vital pour les départements, devra provenir de ressources fiscales au sens de la loi organique de 2004 sur l’autonomie fiscale. La préférence des élus pour des impôts dont ils fixent le taux est une condition du bon fonctionnement de la démocratie représentative ; or, les obstacles sont ici considérables car une assiette localisée n’est envisageable que sur la CSG ou l’IR; l’Etat cherche donc à vendre l’idée qu’une fraction d’un impôt à bonne progression naturelle (en fait la TVA), qui n’est pourtant qu’une dotation indexée sur le produit global de cet impôt, peut être plus favorable qu’un impôt propre.

Le deuxième chantier concerne les conventions de maitrise des dépenses locales des grandes collectivités. Prévues par la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022, elles sont conclues pour trois ans. Il n’y a donc pas urgence à y toucher. Cette première année a été, de fait, expérimentale. Comme l’a expliqué le Premier ministre en conclusion de la journée France Urbaine, le 19 septembre, si l’on avait voulu anticiper tous les problèmes qui résulteraient de la mise en œuvre du nouvel instrument, rien n’aurait été fait ou l’on aurait empilé règles et normes. Bien qu’un bilan ne doive être dressé qu’en juin 2019, le gouvernement pourrait mettre quelques correctifs dans une LF ou accepter des amendements, en signal de bonne volonté à l’égard des pouvoirs locaux.

Le troisième chantier est engagé sur le plus long terme et concerne le problème récurrent de l’imparfaite répartition des compétences entre collectivités locales et entre elles et l’Etat. Le phénomène migratoire, les récents plans santé et pauvreté démontrent que dorénavant d’importantes politiques de l’Etat ne peuvent se déployer sur le terrain qu’avec le concours des collectivités territoriales, même lorsqu’elles n’y ont pas de compétences directes.

Nous n’avons ni la doctrine politique, ni les catégories juridiques permettant d’expliquer et d’organiser efficacement ces nouvelles relations. Le retrait continu des services opérationnels de l’Etat pose une question générale de mise en œuvre des politiques nationales. De façon croissante, les collectivités seront chargées d’appliquer celles-ci, comme c’est déjà le cas dans l’éducation ou le social. Recentralisation, néo-déconcentration, co-production, subsidiarité? Il faudra inventer des modèles politiques et des concepts juridiques appropriés. Ainsi, le besoin de mise en cohérence des nombreuses politiques sectorielles donne aux communautés et métropoles un pouvoir déterminant sur leur réussite dans les territoires. Pourtant, ce rôle d’ensemblier n’est pas nommé en droit et n’a pas de cadre juridique formel. Heureusement ! Le réglementer bloquerait aussitôt son bon déroulement. Pour dépasser les rigidités et inefficacités des organisations bureaucratiques trop segmentées, il faut mettre la production des biens collectifs au centre du débat et laisser des marges de liberté aux entrepreneurs politiques. Nous craignons beaucoup que la réforme annoncée sur la diversification se fourvoie dans une prolifération de formules institutionnelles et procédurales qui accroîtront l’illisibilité des administrations, alors que c’est en réduisant les contraintes qu’on favorisera l’initiative et donc la diversification des politiques, y compris de celles qui sont encore largement nationales (éducation, santé, emploi …).