La fiscalité de l’environnement : malédiction ou erreurs à répétition ?

Relire les déclarations lyriques faites depuis plus de 20 ans sur la fiscalité écologique prêterait à sourire n’était la liste des échecs accumulés. En 2000, après des années d’études, la taxe destinée à lutter contre les gaz à effet de serre a explosé au conseil constitutionnel ; constatant que de nombreux émetteurs étaient exonérés, il a jugé qu’elle ne respectait pas le principe d’égalité devant l’impôt qui exige qu’une fiscalité interventionniste impose tous ceux qui sont dans une situation réelle identique au regard de l’objectif que s’est assigné le législateur (CC 2000-441 DC, 28/12/2000). Du coup, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), établie en 1999, qui devait devenir le grand impôt environnemental en incluant la fiscalité incitative sur les énergies, est restée un regroupement hétéroclite de taxes aux finalités plus ou moins bien calibrées. Pour les mêmes raisons, le juge constitutionnel condamna en 2009 l’ambitieuse taxe carbone (CC 2009-599 DC, 29/12/2009). La taxe visant les transports routiers, établie par la loi mais contestée par les « bonnets rouges » bretons, fut abandonnée en 2014, en pleine mise en œuvre, par décision du gouvernement avec des conséquences calamiteuses pour les finances publiques. Et il a suffi d’une étincelle pour quelques centimes de taxe sur les carburants pour que la France se couvre de gilets jaunes, ce qui enterra aussitôt et durablement les projets de péages urbains et de nouvelle taxe poids lourds. Aucune autre politique ayant d’aussi vastes enjeux n’a connu pareil enchaînement d’échecs qui sont le résultat de graves erreurs de méthode : trop technocratique et doctrinaire, insuffisamment empirique et politique, plus soucieuse de communication que de pédagogie.

Les instruments économiques pour la protection de l’environnement, essentiellement des taxations et tarifications, trouvent leur fondement dans une recommandation du conseil des ministres de l’OCDE de 1972 qui inventa la doctrine du principe pollueur payeur (PPP). L’OCDE était alors convaincue que les prélèvements obligatoires avaient atteint un plafond et qu’il fallait trouver une nouvelle légitimation de l’impôt pour pouvoir lever les énormes sommes nécessaires pour conserver l’environnement « dans un état supportable »1. L’impôt facilite aussi la mesure des efforts faits dans chaque Etat, alors que les coûts et l’efficacité des réglementations sont difficiles à évaluer et à comparer. Et l’économie, langage plus universel que le droit, permet des modélisations et simulations que les experts ont effectivement produites en abondance. L’objet fiscal, assumé, supposait une certaine affectation de l’impôt à des emplois bénéfiques pour l’environnement. Les écologistes, longtemps hostiles à cette idée au motif qu’elle permettait « d’acheter le droit de polluer », modifièrent leur position lorsqu’une vision élargie du PPP, la théorie du double dividende, apparut au milieu des années 1990: toutes les pollutions doivent être taxées, donc punies et dissuadées, le produit de cet impôt à large assiette permettant ensuite de baisser les impôts sur le travail et les cotisations sociales. La TGAP, établie sur ces bases, regroupa au départ essentiellement des taxes affectées à l’ADEME et dorénavant versées au budget général de l’Etat, avec un bref passage par la sécurité sociale.

Cette doctrine comporte deux défauts intrinsèques : si l’impôt fait reculer la pollution, il ne peut devenir une recette d’avenir et elle délaisse le contrat politique qui fonde l’impôt moderne aux termes duquel chacun paye en fonction de ses capacités contributives qui ne sont plus prises en compte. Elle accorde aussi une confiance excessive au signal prix et aux effets mécaniques qu’il devrait avoir sur les comportements, alors que cela dépend de multiples facteurs psychologiques et factuels. Sa vision punitive de l’impôt plaît à certains, mais peu au peuple. Enfin, la non-affectation méconnait les finalités du PPP en laissant les politiques environnementales à la merci d’arbitrages budgétaires conjoncturels, alors qu’il y faut de la continuité et elle prive l’impôt d’un puissant signal de légitimation auprès des citoyens qui, lors des sondages, se disent régulièrement disposés à faire un effort pour l’environnement à condition d’en voir l’usage promis.

 


1. L’OCDE reste dans la même logique : Financing Climate Futures: Rethinking Infrastructure, Rapport au G20 de Buenos Aires, 29/11/2018.