Dans le maquis des dotations : globaliser pour simplifier

Qui s’y retrouve encore dans les dotations versées par l’Etat aux collectivités locales ? Leur nombre (près de 40 selon le Rapport 2018 de l’Observatoire des Finances et de la gestion publique locales) et leur émiettement rendent toute rationalisation quasiment impossible.

La complication commence dès le niveau national. La masse principale des dotations est un partage de ressources publiques comme il s’en trouve dans tous les Etats décentralisés ou fédéraux. L’Etat a le monopole des grands impôts, qui assure mieux l’égalité des contribuables, permet des politiques nationales, évite la concurrence fiscale entre collectivités et simplifie la gestion. En contrepartie, il rétrocède une fraction des ressources collectées à d’autres organismes publics. Cette conception est inscrite dans le droit budgétaire ; 40,6 Md€ au profit des collectivités locales figurent dans la loi de finances pour 2019 comme prélèvements sur recettes : 19 dotations au titre de l’enveloppe normée et le FCTVA, hors enveloppe. Neuf autres dotations et subventions (3,8 Md€) sont des dépenses d’une « mission » du budget de l’Etat, les subventions pour travaux divers d’intérêt local figurant encore dans une autre rubrique. Des concours hors enveloppe et hors prélèvements sur recettes se rajoutent pour 18,7 Md€. Cette dispersion dans les documents budgétaires participe à la confusion des débats entre l’Etat et les collectivités.

Prises une à une, les dotations forment un maquis inextricable. Chaque bosquet a son histoire qui est sa justification autant qu’une cause de vieillissement exigeant des retouches périodiques qui compliquent les régimes et contribuent à leur instabilité.

Les dotations de compensation des transferts de compétences au profit des régions et départements qui avaient, à leur origine, un rapport avec les dépenses pour les services gérés par l’Etat, se sont considérablement éloignées des coûts effectifs dans les budgets locaux, où elles constituent des paquets hétéroclites dont la juxtaposition ne s’explique que par la diversité des modes de calcul. L’écart a pu être rattrapé tant que les collectivités avaient des marges de manœuvre fiscales et ce fut un facteur important de hausse des impôts locaux. Or, ces marges ont disparu sous l’effet de la réorganisation des impôts locaux depuis 2009 et du niveau atteint par la pression fiscale.

Aucune rationalisation ne peut se concevoir sans créer des enveloppes plus larges. Il y faut courage et créativité. Pourrait-on explorer la méthode suivante ? On établit, pour les départements et régions, la balance entre les charges supportées du fait des compétences transférées (ou de groupes homogènes de compétences) et le total des ressources de compensation. Une négociation décidera quelle part doit rester à la charge de la collectivité et de ses contribuables et quel rattrapage sera acceptable pour l’Etat, qui versera une dotation globalisée, avec une clause d’évolution rénovée. On ne mésestime pas les difficultés et les conflits qu’une telle révision engendrerait. Voit-on cependant d’autres chemins que la course aux micro-sophistications ?

Les compensations des suppressions et modifications de recettes fiscales représentent un autre volet de dotations où la référence au passé fait de moins en moins sens. Une globalisation par étapes pourrait également y être envisagée, avec la difficulté supplémentaire qu’ajoute la suppression de la TH.

Le cœur de la bataille consistera à s’attaquer aux critères de calcul pour l’attribution individuelle des dotations. S’il y a consensus pour admettre que peu de formules existantes sont pertinentes, notamment celles qui font référence au potentiel financier, le changement fait peur car des indicateurs de coûts ou de charges fiables restent à inventer.

Le dernier niveau de la complexité est le budget local où ce morcellement des ressources complique l’établissement des plans de financement, la conception des programmes et la gestion de la trésorerie. La bonne méthode pour penser la réforme ne consisterait-elle donc pas à partir de là (bottom up), en concentrant l’effort sur les communautés, moins nombreuses et disparates que les communes, afin de déterminer la structure de financement la plus appropriée à chaque catégorie ?