Où va la politique économique ?

La présentation du projet de loi de finances était traditionnellement l'occasion pour le gouvernement de faire de belles envolées sur sa politique économique, dont le budget était l'instrument phare. Les temps ont bien changé.

Le pilotage keynésien sur des scénarios macro-économiques dans lesquels le budget était la variable d’ajustement est obsolète pour de multiples raisons. Dans une économie largement internationalisée, les relances produisent peu de croissance et n'ont guère d'effet sur l'emploi car une part importante de la demande supplémentaire profite à des offres extérieures ; cela se vérifie depuis près de 40 ans. L’évolution du comportement des agents économiques démode vite les modèles économétriques, par exemple dans l’arbitrage des ménages entre consommation et épargne. La tension sur le budget de l'Etat, qui concentre la quasi-totalité du déficit public alors qu’il ne représente qu'un tiers des finances publiques, fait que son bouclage est une addition d'ajustements pour contenir les dépenses et, sur la fiscalité, une navigation à vue entre les groupes d'intérêts. L’action conjoncturelle, qui se fait plus facilement par des dépenses de fonctionnement ou de transferts, produit un effet cliquet qui rigidifie la structure des charges. Et en définitive, le pouvoir national est enserré dans les contraintes européennes, sur la fiscalité, les volumes budgétaires, les aides économiques, la coordination des politiques économiques qui invalident les anciennes pratiques. Pour autant, la politique économique n'a pas été aspirée par le pouvoir de l’Union, car la Commission européenne n'a pas de compétence générale en la matière et son budget est trop étriqué (1% du RNB).

Le relais a-t-il été pris par la politique monétaire ? Elle a, de tous temps, joué un rôle important dans les Etats fédéraux (USA, RFA) puisque dans un système institutionnel composé la monnaie est l'instrument commun suprême. Or, si la BCE occupe dorénavant une place considérable, ne nous trompons pas sur la nature de ses interventions. Le traité lui assigne certes une mission d'appui à la politique économique de l'Union. Mais, comme la banque ne peut pas s'arroger un pouvoir de substitution en l'absence d'une telle politique explicite, son action reste cantonnée dans la sphère financière : pour contribuer au sauvetage d'Etats à partir de 2008, par le rachat de titres publics sur le marché secondaire et une politique de quantitative easing, puis par des avances à guichet ouvert aux banques qui ont conduit à l’aberration des taux négatifs. A l’encontre des doctrines monétaristes, il n’en est pas résulté de conséquences économiques violentes, inflation massive et dépréciation de la monnaie. L’effet sur l'économie générale est modeste au regard des sommes injectées. Les entreprises n'investissent pas en fonction du taux de l’argent mais des perspectives de leur marché et dans l'immobilier le bénéfice a été en partie gommé par la hausse des prix et coûts. Les analystes, et même certains dirigeants de la BCE, sont ainsi devenus extrêmement critiques sur cette bulle financière et qui interdit de remonter la pente des taux sans provoquer un choc systémique par dépréciation des actifs chez les organismes bourrés de titres d'Etat.

Les chantiers de la politique économique sont ailleurs, plus dispersés, plus concrets et étalés dans le temps, avec des résultats qui se mesurent mal dans les comptes économiques: réforme des retraites, droit du travail, fraude fiscale, soutien aux start-ups, environnement. Cette évolution, qui recentre le budget sur sa vocation managériale, est dans la logique de la LOLF.

Les voies d'une grande politique économique sont donc connues: le changement climatique, la transition énergétique, la santé et le vieillissement, de nouvelles formes de consommation et de travail, l’innovation. Elle ne peut plus être décidée par l’Etat seul. Elle demande une coordination poussée en Europe, y compris pour conserver ou regagner la maîtrise des technologies d'avenir (piles, solaire, éolien, ordinateurs, intelligence artificielle). Et elle demande tout autant que l’ensemble des collectivités locales en soient partenaires, ce qui suppose des lieux d’études et de concertation, la constance des stratégies affichées, la stabilité des règles et la continuité des financements. Une planification multiniveaux, souple et coopérative?