Recentralisation ? Non, un système qui a changé

Les relations entre l’Etat et les collectivités locales ne se portent pas bien. Rarement a-t-on entendu une telle convergence de critiques alors que la conférence nationale des territoires de juillet semblait avoir aplani la voie. Retour de la centralisation, entend-on. Voici quatre constats pour essayer de tracer des perspectives réalistes.

- Fait absolument inédit dans notre histoire : le pouvoir national n’est plus aux mains de partis politiques construits sur des réseaux d’élus locaux. C’est un changement radical, que le non cumul des mandats accentuera encore. Cette spécialisation est la règle dans les autres démocraties car elle est aussi un gage d’efficacité dans l’exercice des fonctions de chacun.

- La centralisation à l’ancienne est enterrée. Les équipements et services publics locaux que géraient des agents de l’Etat ont presque tous été transférés aux collectivités locales ; l’Etat n’a nulle envie de les reprendre. Le pilotage fin des politiques locales par des subventions conditionnelles, des prêts à taux privilégiés, des études et une maîtrise d’œuvre exercés par les services de l’Etat (Equipement, Agriculture) ne se reverra plus.

- Le système territorial a changé en profondeur. Le secteur communal est en pleine recomposition ; les 1267 communautés et métropoles sont des objets nouveaux, pour lesquels les pratiques politiques et les modes de gestion sont encore en rodage. Les départements, traditionnellement au cœur des politiques territoriales, se replient sur leurs missions centrales. Les régions manquent cruellement de bases doctrinales clarifiant leurs finalités et pouvoirs. L’Etat territorial garde un rôle important par ses fonctions régaliennes, mais le préfet n’est plus l’arbitre des jeux locaux, sans avoir été remplacé dans cette fonction, alors que le système de pouvoirs locaux est de moins en moins coopératif.

- Entre l’Etat et les collectivités, il faut déterminer la part que celles-ci doivent globalement prendre dans l’effort national de maîtrise des finances publiques et décider ensuite comment il est fait face aux problèmes de chaque catégorie. On manque pour cela d’instruments. Ceux de la programmation pluriannuelle sont modérément efficaces (ODEDEL) ; les conférences ont toutes été décevantes ; les pactes successifs sont, au mieux, une forme de pluriannualité souple. De multiples propositions récentes préconisent d’institutionnaliser les rencontres périodiques entre le gouvernement et des représentants des collectivités territoriales. Mais ce ne peuvent être ni des lieux de décision, ni même de négociations approfondies.

Arrêtons les annonces improvisées lors de rencontres à usage médiatique. Et plutôt que de bricoler des procédures destinées à la gesticulation politique affichons et pratiquons des règles du jeu claires et pérennes. Les institutions les fournissent.

Les gouvernements « sont responsables (…) des déficits du gouvernement général » ; en conséquence, « les États veillent à ce que les procédures nationales en matière budgétaire leur permettent de remplir les obligations qui leur incombent» (TUE, Protocole sur les déficits excessifs). Il appartient donc au gouvernement, qui « détermine la politique de la nation », d’arrêter les mesures appropriées. Les utopies de codécision, dont on a peu d’exemples réussis, ne sont pas en phase avec la constitution. Cela n’interdit pas les concertations, pour lesquelles existent de nombreux canaux, dont le CLF, qui pourrait encore être valorisé. Elles peuvent s’appuyer sur l’un des meilleurs systèmes d’information sur les finances publiques, éclairé par les remarquables rapports de la Cour des comptes. L’Observatoire travaille à l’affiner encore et il peut mettre le projecteur sur les sujets qu’on lui indiquera. Pour le débat politique la visibilité du tableau et de ses enjeux pourrait être améliorée en annexant au PLF un document d’information présentant toutes les mesures financières concernant les collectivités locales.

La suite se règle dans le processus de décision parlementaire. Les députés ne seront jamais insensibles aux sollicitations des responsables locaux et les sénateurs voudront exercer pleinement leur mission constitutionnelle, assurer «la représentation des collectivités territoriales de la République », comme cela se dessine d’ores et déjà.