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Haro sur la loi NOTRe, et après ?

D'un excès de louanges à un excès d'opprobre? Singulier destin que celui de la loi du 7 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), une des plus citées et une des plus longues avec ses 136 articles sur près de 180 pages. Clôturant un cycle de réformes (métropoles, élections départementales, fusion de régions) elle fut montrée comme l'acte ultime de la décentralisation qui en traitait les problèmes les plus ardus, la rationalisation des compétences et la consolidation des structures intercommunales, le tout devant en outre faciliter les économies. En 2017, le président de la République, accédant aux vœux des associations d'élus, pouvait donc annoncer la pause des réformes en ce domaine. Ces mêmes élus appellent à présent au changement car de nombreuses malfaçons sont apparues dans l’intercommunalité (transfert des services d'eau et d'assainissement, communautés surdimensionnées, dites 3XL) comme dans la répartition de compétences.

Le rapport d’information présenté à la Commission des lois de l’Assemblée Nationale par les députés B. Questel et R. Schellenberger sur l’évaluation de l’impact de la loi en fait l’analyse méthodique. Son intitulé donne la tonalité : Loi NOTRe : les effets terribles d’une loi inadaptée (AN n° 2539, 18 décembre 2019). Le panorama est sombre : une loi mal née, qui n’a pas atteint ses objectifs ; une organisation territoriale plus compliquée, avec une perte de proximité ; une délimitation de compétences source de rigidités et d’insécurité juridique. Pour rétablir la confiance il est proposé de renforcer les libertés locales et d’assouplir la répartition et les modes d’exercice des compétences. Voilà donc de la matière pour le gouvernement qui prépare un projet de loi pour ce printemps.

Retiendra-t-il les leçons de l’histoire ? L’ajout d’une nouvelle volée d’articles au CGCT n’améliorera pas l’architecture institutionnelle si elle n’exprime pas – enfin - une doctrine ferme du pouvoir territorial. Car le système est bourré d’incohérences auxquelles les gouvernements n’ont pas pu ou voulu porter remède, ce qui les a conduits à empiler des textes qui l’ont rendu embrouillé, coûteux et peu efficace. L’article 1er de la constitution disant que l’organisation de la République est décentralisée est sans signification utile. On reste sur l’idéologie que l’Etat souverain peut inventer des créatures administratives et les façonner discrétionnairement, alors que les collectivités territoriales devraient être vues comme des composantes de l’Etat, enracinées dans la société, modelées par l’histoire et la géographie particulières de notre pays et disposant de droits et garanties fondamentaux. Leur importance ne tient pas seulement dans leurs fonctions administratives et de prestation de services, mais tout autant dans leur rôle de producteurs de cohésion sociale, d’innovation et de croissance. Ceci suppose d’avoir une vision politique large et claire, appuyée par des études multidisciplinaires approfondies, ce dont on s’est passé depuis des années, préférant alterner marchandages parlementaires et décisions autoritaires (régions, TH).

Sur les compétences, la loi s’est attaquée à de faux problèmes. Ceux issus de la clause de compétence générale sont secondaires par rapport à ceux résultant de la mauvaise conception des compétences inscrites dans les lois et règlements, qui ont été aggravés par le manque de souplesse du à la suppression de la clause générale pour les départements et régions. Celle-ci est pourtant un excellent instrument de la subsidiarité puisqu’elle permet à la collectivité qui y voit un intérêt et qui en a les moyens de se saisir de toute affaire nouvelle. Elle est aussi un principe inscrit dans la Charte européenne de l’autonomie locale. Il faut donc la rétablir et retravailler les compétences explicitées dans la législation.

L’ambition de faire des communautés les communes du futur ne prospérera que si elles sont dessinées en collant aux réalités sociologiques et de terrain qui assurent que suffisamment d’intérêts communs forgeront progressivement une identité solide, plutôt que de s’en remettre à des données quantitatives de population et à des ratios technocratiques qui ne garantissent en rien l’existence de solidarités et la production de cohésion sociale qui alimentent le dynamisme des communautés locales.