Le pouvoir financier n’est pas qu’une affaire d’argent

Le fonctionnement des institutions publiques est-il encore conforme aux doctrines politiques qui ont inspiré les principes fondateurs de nos démocraties, conçus en même temps que l’armature financière de l’Etat moderne ? : représentation des citoyens / contribuables, consentement à l’impôt, contrôle de l’action des gouvernants et de leurs comptes. Une vision économique soutenait les revendications politiques : les citoyens décident et contrôlent, par leurs représentants, ce qu’ils acceptent de payer.

La réalité est très éloignée de ce modèle. Considérons l’Union européenne. Elle ne prélève pas d’impôts et n’a pas de contribuables. Les citoyens perçoivent mal quels services sont rendus par ses institutions, vues essentiellement comme des machines à produire des normes. Pourtant, l’élection du parlement au suffrage universel a été décidée au moment où ont été établies, dans les années 1970, les «ressources propres», en remplacement des cotisations des Etats. Les droits de douane, seuls impôts de l’Union, aussitôt répercutés par ceux qui les acquittent, ne sont guère discutés au parlement. Les autres ressources propres sont des dotations versées par les Etats membres, véritables contribuables de l’Union. En France, elles sont inscrites en loi de finances comme prélèvements sur les ressources budgétaires, à côté des dotations aux collectivités locales. La procédure budgétaire européenne, longue et compliquée, se déroule dans une grande discrétion et on n’y parle ni d’impôts, ni de dette. La relation de l’UE avec les finances publiques se voit finalement davantage dans la surveillance des politiques budgétaires nationales. Le fait que les citoyens européens soient peu concernés par le budget de l’UE est une faiblesse manifeste dans le fonctionnement du marché politique européen.

Des phénomènes similaires se développent en droit interne. Qui croit encore que les impôts sont décidés au parlement ? La moindre annonce de l’exécutif a plus de résonnance que des jours de travaux au Sénat ou à l’Assemblée nationale. Les orientations sont débattues entre l’exécutif et l’opinion, par media interposés. La démonstration est quotidienne. Marque d’une démocratie plus directe ? La signification du consentement à l’impôt doit être repensée, car le mythe de l’assentiment donné par la Nation n’assure plus une légitimation suffisante. Les dispositions constitutionnelles ou législatives qui réservent aux assemblées élues le monopole pour décider de la création d’impôts et pour en fixer le régime ont simplement pour fonction de définir l’organe public compétent pour porter atteinte à la propriété, sous la forme de l’impôt. Dans l’esprit des fondateurs de la doctrine publiciste, les représentants élus étaient des freins naturels aux appétits fiscaux des gouvernants, ce que l’expérience n’a guère vérifié et ils sont devenus tout autant pourvoyeurs de dépenses, donc d’impôts et de dette. L’obligation de rendre compte à la société du poids et des modalités des impositions ainsi que de l’usage fait de l’argent public est ainsi passée à l’exécutif, qui est d’ailleurs aussi élu directement, Président de la République ou exécutif local. Et les contrôles sont mieux assurés par les juridictions financières que par les assemblées.

L’authentique démocratie représentative serait-elle conservée dans les collectivités locales ? Elle y est sûrement plus vivante qu’au niveau national. Pourtant, la proximité avec les citoyens se distend, là aussi. C’est l’évidence dans les grandes régions et certaines intercommunalités. Les nouveaux cantons à conseillers en binômes n’ont plus la même force identitaire. La région n’a plus de fiscalité, car personne ne lie la taxe sur les cartes grises à une politique régionale, pas plus que les droits de mutations versés au département ne sont ressentis comme un rapport à cette collectivité. La fiscalité locale se nationalise rapidement, ce que la suppression de la taxe d’habitation va encore accentuer.

Or, jamais les prélèvements obligatoires n’ont été aussi élevés ! Et l’on n’a guère évoqué ici le financement de la protection sociale. La régulation et la négociation doivent trouver de nouvelles voies, qui mériteraient d’être explicitées dans une doctrine politique réaliste et compréhensible par tous. Pour éviter que ce soient les … voies publiques.