La Lettre du Financier Territorial

Editorial

Où vont les finances locales ?

Publié dans le N°377 -Juin 2022
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La question n'est pas nouvelle et elle n'a pas de réponse assurée. Mais la réflexion est plus nécessaire que jamais car de substantiels changements sont indispensables. Un récent colloque à l'Université de Bordeaux, réunissant universitaires, praticiens et magistrats financiers a analysé les profondes transformations du modèle depuis quarante ans, en concluant que son excessive complexité et ses incohérences interrogent sur sa soutenabilité.

Si les finances locales ont connu une vive croissance jusqu'au début de la dernière décennie, avec une part de PIB qui a progressé de 3 points et une hausse très supérieure à celle du revenu national, elles sont dorénavant dans une phase longue de décélération vu la pression sur d'autres dépenses publiques (climat, défense, social). Les transferts de services et d'équipements publics, qui ont fortement accru leur patrimoine, créent aussi de coûteuses obligations d'entretien et de renouvellement.

L'évolution s'est faite sans crise majeure. Les APUL restent l'agrégat le plus conforme aux exigences de discipline budgétaire et de dette et les budgets respectent l'équilibre réel, ce qui démontre que les ressources ont suivi grâce au dialogue entre le monde local et l'Etat, au sein du Comité des finances locales, avec les associations d'élus et au parlement, moyennant beaucoup de bricolage sur les dotations et la fiscalité.

Ce bon résultat est cependant en trompe-l'oeil car il méconnaît le phénomène des vases communicants. Les collectivités pèsent lourdement sur les charges de l'Etat: dotations, partages d'impôts, dégrèvements, couverture des impayés d'impôts locaux, qui contribuent, quels que soient les habillages budgétaires ou comptables, au besoin de financement de l'Etat. Une part significative des ressources locales est donc, de fait, financée par l'emprunt d'Etat.

La dégradation du système fiscal local a continué en dépit de la garantie d'une « part déterminante » de ressources fiscales inscrite dans l'article 72-2 de la constitution qui n'a pas empêché les suppressions d'impositions validées par le juge constitutionnel. La qualification de ressources fiscales des impôts nationaux redistribués aux collectivités sur des critères locaux permet même d'afficher un ratio fictif élevé d'autonomie fiscale des départements et régions, bien qu'ils n'aient plus guère de pouvoir fiscal !

Ce n'est pas le retour de la centralisation d'avant 1982, dont les instruments ont disparu, mais une nationalisation des finances locales qui a pour cause principale - et paradoxale - les transferts de compétences opérés par l'Etat. Beaucoup de ces missions relèvent, par nature, de politiques nationales davantage que de choix locaux : le social, les routes, les transports, les établissements d'enseignement. Un encadrement national reste nécessaire pour des raisons d'équité et d'efficience. Et comme l'accroissement des charges ne pouvait pas être supporté par les impôts locaux traditionnels, il fallut recourir à des dotations ou répartitions d'impôts nationaux. Dans certains domaines, les collectivités ressemblent donc à des opérateurs d'Etat dotés d'une liberté de gestion. Cela existe ailleurs, y compris dans les pays scandinaves, et n'est pas anormal dès lors que cette réalité est assumée en raison des caractéristiques de certaines missions, qui ne relèvent pas toutes du même niveau d'autonomie locale.

Pour l'avenir, deux exigences sont nettement dessinées. La première impose de définir des méthodes et structures d'étude et de négociation pour organiser l'évolution des administrations locales. Trop de réformes ont été faites sans vision, sans études préalables, mélangeant les décisions autoritaires (suppression de la TP, TH, réduction des dotations, régulation budgétaire, fusion des régions) et des marchandages assez brouillons (loi NOTRe, 3DS).

La seconde exigence demande que soit tranchée l'alternative suivante. Ou bien, seront réinventés de bons impôts locaux, ce qui a la préférence générale mais relève de l'improbable. Ou bien, il faudra restructurer l'ensemble des dotations en repensant les critères d'allocation (davantage selon les charges), en instillant plus de péréquation et en augmentant à due concurrence les impôts nationaux pour éviter que tout cela ne parte dans la dette. Et, bien entendu, la Sécurité sociale sera également à la table.

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