La Lettre du Financier Territorial

Editorial

Pilotage par gros temps

Publié dans le N°381 -Novembre 2022
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L'architecture traditionnelle des finances locales, inspirée par un souci de continuité et de durabilité, a permis d'éviter, depuis un demi-siècle, toute crise endogène majeure et de traverser les perturbations internationales. Aujourd'hui, ce système, profondément transformé dans des conditions controversées, affronte une crise inédite, de grande ampleur et de durée imprévisible.

Le pouvoir fiscal local, sacrifié sur l'autel des intérêts politiques et économiques nationaux, est en peau de chagrin et quasiment absent dans les départements et régions. Les dotations sont d'une ahurissante complexité. Et de gros postes de dépenses, principalement dans des matières issues de transferts de compétences d'Etat, subissent des évolutions qui échappent à la maîtrise des autorités locales (enseignement, social, routes nationales). S'y superposent brutalement les hausses du prix des énergies et une inflation générale qui se répercute jusque sur les traitements et le taux des emprunts.

L'Etat, qui a pu organiser avec la bienveillance du Conseil constitutionnel la dépendance financière des collectivités locales, doit assumer sa fonction de régulateur de dernier recours car il a pour cela deux pouvoirs inconditionnels, sinon illimités : la fiscalité et l'emprunt. La solidarité qui lie les institutions publiques exige que les collectivités puissent bénéficier de ces instruments. Comme le législateur ne rétablira pas de sitôt une fiscalité locale et qu'il ne ferait guère sens d'annoncer un nouveau partage d'impôt national, qui serait un renvoi direct sur le déficit budgétaire, il ne reste qu'une seule voie : l'Etat empruntera pour le compte des collectivités locales, ce qui va bousculer toutes les analyses financières.

Si l'appel à l'aide du secteur local doit être entendu, tout ne peut pas être attendu de l'Etat. Or, il manque le lieu et la procédure où le partage d'efforts pourrait être débattu en évitant les sempiternelles querelles publiques autour de la loi de finances. Certes, cela finit généralement par s'arranger, à peu près. En l'occurrence, le gouvernement a énuméré une liste de mesures prises hors ou dans la loi de finances concernant la fiscalité et les dotations ou les charges dues aux énergies, dont le total se monterait à plus de 8 Mds€.

Sans juger si cela est suffisant ou non, nous pouvons faire deux constats. D'une part, ces mesures ne satisferont jamais les besoins si divers de toutes les collectivités. Dans le passé, le réglage fin se faisait par les budgets départementaux, rôle que ceux-ci ne peuvent plus jouer tant en raison de brides légales que par défaut de moyens. C'est donc dans les intercommunalités que devra mieux s'organiser la solidarité de base. D'autre part, toutes les évolutions récentes ont branché davantage, et pour longtemps, les finances locales sur la dette de l'Etat, accentuant ainsi sa rigidité structurelle.

Pour associer les collectivités locales à l'effort de maîtrise des finances publiques, l'Etat cherche à imposer une mesure particulièrement inappropriée à la situation en édictant des normes d'évolution des dépenses de fonctionnement. La recherche d'économies est pourtant la préoccupation première de tous ceux qui préparent les budgets de 2023. Rajouter des normes de sévérité croissante pour un avenir imprévisible est assez saugrenu. Du reste, la limitation du déficit public, au sens de Maastricht, demande seulement que les APUL n'empruntent pas davantage que le capital remboursé durant l'année. Vu le niveau des taux d'intérêt et le fléchissement de l'épargne disponible ce risque est faible. Et mettre des freins à l'investissement local n'est pas de bonne politique. Fixer des normes indifférenciées pour des situations extrêmement diversifiées n'est ni très respectueux de la libre administration, ni pertinent en bonne gestion, laquelle suppose l'initiative et la responsabilité.

Une telle disposition peut-elle d'ailleurs figurer dans une loi de finances ? L'article 1B de la LOLF, issu de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, semble, en effet, réserver aux lois de programmation des finances publiques le pouvoir de fixer « des orientations pluriannuelles relatives à l'encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou au recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques ».


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