La Lettre du Financier Territorial

Editorial

Quelques leçons apprises : paroles d'expert

Publié dans le N°369 -Octobre 2021
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Un expert indépendant qui a travaillé sur l'organisation territoriale et les finances locales d'une vingtaine de pays européens, africains et sud-américains a accepté de nous livrer quelques enseignements tirés de son expérience, susceptibles de nourrir nos réflexions.

Ces matières sont partout en débat et objets de fréquentes réformes. La manière dont est conduit le changement, les informations disponibles et les méthodes de concertation Etat/pouvoirs locaux, variables selon les pays, contribuent aux équilibres institutionnels et à la qualité des solutions décidées, ce que les études et comparaisons ne mettent jamais en lumière, préférant se focaliser sur les structures, pouvoirs et données financières.

L'expert est critique sur l'assistance aux réformes administratives apportée par des organismes internationaux (UNDP, FMI, Conseil de l'Europe, Banque Mondiale ...) et les services nationaux d'aide au développement. En compétition entre eux, ils véhiculent des modèles implicites, des batteries de principes politiques et de bonne gestion inégalement adaptés aux pays concernés. D'ambitieuses stratégies globales de décentralisation n'ont jamais prospéré faute d'un soutien sincère du gouvernement concerné et de moyens pour financer des compétences élargies, en raison aussi de la lenteur pour rédiger les lois et de la survenance d'aléas politiques.

Pour s'enraciner, une réforme doit se situer dans une continuité par rapport à l'existant et tenir compte des spécificités du pays, lesquelles sont d'autant plus mal regardées par les experts que les gouvernants leur demandent les produits les plus modernes. Elle n'est adoptée que si elle rencontre un intérêt politique chez les décideurs et non pour son excellence intrinsèque ou sa conformité à des normes supérieures.

Depuis les décolonisations ou récemment en Irak, Afghanistan et Lybie, il a été démontré que les greffes d'institutions prennent mal. Fruits d'une histoire particulière à chaque société, les institutions publiques fonctionnent non seulement en vertu de règles juridiques qui peuvent être dupliquées mais, de façon tout aussi décisive, grâce à des facteurs sociaux et culturels peu visibles, décrits dans aucun modèle: traditions et croyances, partis politiques, niveau de confiance entre élus et population, etc. S'y ajoutent des éléments concrets, essentiels en pratique: qualité du cadastre, propriété des terres, niveau d'équipement informatique, système statistique, règles comptables, expertise des agents, pratiques bancaires, relations inter-administratives.

On omet de vérifier si tous ces facteurs jouent en faveur ou en opposition de la réception des nouveautés envisagées, car les mêmes structures, régimes électoraux ou modes de gestion produisent des effets très différents selon les lieux d'implantation. Notre expert a donc une dent particulière contre les listes de best practices (labellisées par qui, sur quels critères ?) promues par les cabinets de consultants et les organismes publics. Seule une analyse approfondie de l'existant permet de définir le correctif approprié.

La difficulté majeure des systèmes territoriaux est de concilier les différences, parfois énormes, entre territoires et populations, qui appelleraient des régimes différenciés, avec l'exigence d'unité juridique du système et d'égalité des citoyens. Les régions, dont on a de grandes difficultés à tracer les périmètres et à définir les fonctions, sont une réponse diversement réussie. Hors d'Europe, la différenciation peut être assurée par les pouvoirs traditionnels, qui sont des substituts aux administrations locales défaillantes, voire aux services de l'Etat. Exclus des radars des juristes et modernisateurs, ces pouvoirs mériteraient d'être reconnus comme des composants à part entière de l'appareil public vu leur importante fonction de stabilisation sociale.

Rémunération, formation et statut des agents locaux restent encore souvent négligés. C'est un élément essentiel du partage des moyens financiers avec l'Etat, qui cherche à faire ici des économies. Or, il faut pouvoir payer des collaborateurs de valeur et avoir un budget qui leur permet de concevoir et gérer des programmes susceptibles d'attirer des financements externes. Rares sont les gouvernements qui osent enclencher un cercle vertueux de développement du pouvoir local en donnant la priorité à cet enjeu.

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