La Lettre du Financier Territorial

Editorial

Finances publiques vertes : dans la bonne direction, mais il reste du chemin

Publié dans le N°372 -Janvier 2022
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La doctrine des finances publiques vertes dépasse dorénavant la théorie des instruments économiques, popularisée par l'OCDE dans les années 1970. Le besoin d'innovation est ailleurs, face à de considérables travaux de méthodologie[1].

Les politiques relatives au changement climatique et au développement durable nécessitent d'adapter l'ensemble des outils financiers et leur cadre budgétaire à un processus de décision publique repensé. La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques apporte, à cet égard, des opportunités qui devraient être méthodiquement ajustées aux cinq caractères spécifiques des politiques vertes.

  • La définition des stratégies et programmes requiert une coopération exemplaire entre scientifiques et politiques, acteurs publics et privés, nationaux et internationaux ; ici il faut décider en connaissance de cause et non sur des convictions ou valeurs abstraites. L'imagination sera indispensable pour permettre aux dirigeants de faire accepter leurs arbitrages entre le souhaitable et le supportable, au regard des moyens à mettre en oeuvre et des contraintes imposées dans des domaines aussi sensibles que les déplacements, l'habitat ou l'agriculture.
  • Qualité et pertinence des systèmes d'informations, qui sont déterminantes, doivent se retrouver progressivement dans les nomenclatures budgétaires et les documents explicatifs, quoiqu'imputer des actions au développement durable soit un exercice délicat, voire subjectif. Néanmoins, on y va.

Le rapport sur la situation en matière de développement durable qu'une loi du 12 juillet 2010 impose aux grandes collectivités de présenter à l'occasion du débat d'orientation budgétaire est de plus en plus articulé avec le budget. L'article 179 de la loi de finances pour 2020 prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, en annexe au projet de loi de finances, un rapport sur « l'impact environnemental du budget ». Celui pour 2022 a 196 pages. Sa première partie est consacrée à la budgétisation environnementale de l'État ; la deuxième offre une vision consolidée de l'ensemble des financements, publics et privés, mobilisés en faveur de la transition écologique et la troisième dresse le tableau des ressources publiques et de la fiscalité à caractère environnemental. Si l'avancée est à saluer, il reste des progrès à faire dans la construction des programmes et l'identification des opérations budgétaires ; ainsi, le Haut Conseil pour le Climat (HCC) souligne que les "plans climat" des ministères relèvent encore "davantage d'un recensement des mesures déjà existantes ou prévues, plutôt que d'un outil de pilotage de la stratégie climatique française".

Dans l'UE, un accord interinstitutionnel fixe à 30 % les dépenses qui doivent contribuer à la réalisation des objectifs en matière de climat, chiffre dépassé dès 2022. La méthodologie reste très perfectible et il n'est pas souhaitable de généraliser ce genre de ratio, sans fondement avéré et susceptible d'inciter à des artifices pour afficher un niveau flatteur.

  • Un troisième caractère de ces politiques est qu'elles nécessitent énormément d'argent, sur de longues périodes. Toutes les catégories de ressources sont donc à mobiliser, selon leur pertinence propre, car aucune n'est verte par nature. Afin de stabiliser les financements, acceptera-t-on certaines affectations dans les budgets ou par l'intermédiaire d'agences spécialisées? Les emprunts spécialisés se multiplient, mais l'assurance de financement doit jouer pour la globalité des programmes, les dépenses de fonctionnement étant également très importantes.
  • Ces politiques, dont les objectifs sont à l'horizon 2035 ou 2050, exigent constance et continuité. Peut-on reconsidérer le principe d'annualité et a-t-on des instruments pour une programmation sur longue distance ?
  • Une évaluation méthodique et rigoureuse, incorporée dans les procédures et assortie de réelles garanties de suites, s'impose ici plus que pour toute autre politique. Coûts et charges doivent être justifiés par des résultats mesurés et non par de vertueuses proclamations. Et les ratés appellent une rectification rapide.


NOTES :

[1] Voir la rubrique Veille documentaire

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