La complexité de la DGF communale

On peut trouver trois origines particulières à la complexité de la DGF communale :

- La contrainte imposée à l'évolution de son enveloppe financière ;

- La prolixité des paramètres financiers de base retenus pour le calcul de son montant ;

- La complexité de l'ensemble des paramètres pris en compte pour ce calcul.

La programmation contrainte de l'enveloppe financière de DGF communale

1° L'évolution des concours financiers englobant la DGF communale

Cette contrainte résulte du durcissement progressif et déjà ancien des concours financiers de l'État aux collectivités locales, au sein desquels s'inscrit la DGF communale.

En effet, de 1996 à 2010, l'évolution des concours financiers de l'État, stabilisée en euros constants, a été calquée sur l'évolution de l'inflation, avec une exception de 1999 à 2007 où cette évolution a été majorée d'une fraction de la hausse du PIB.

Puis, de 2011 à 2013, les concours financiers, contenus dans une enveloppe dite « normée » excluant le fonds de compensation de la TVA et la dotation de compensation de suppression de la taxe professionnelle intervenue en 2010, ont été stabilisés en euros courants et ont donc commencé à diminuer en volume à hauteur de l'inflation.

À partir de 2014 jusqu'en 2017 inclus, les concours financiers ont été réduits en valeur, au-delà de leur volume, à travers la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement attribuée à l'ensemble des collectivités locales, en passant d'un total de 58,2 Md€ en 2013 à 47,1 Md€ en 2017, soit une baisse sur la période de - 19 % en euros courants et de - 20,4 % en euros constants.

Enfin, de 2018 à 2024, la programmation des concours financiers aux collectivités locales, inscrite dans les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques, s'est nettement adoucie. En effet, il est prévu que l'ensemble de ces concours évolue de 48,1 Md€ en 2018 à 54,4 Md€ en 2024, soit une progression en euros courants sur la période de 13,1 %, moins rapide que l'inflation de 18,3 % au cours de celle-ci, notamment du fait d'une accélération de l'inflation à compter de 2022, qui se traduit par une perte en volume ou en euros constants de - 4,3 %.

Cette forte régulation des concours financiers aux collectivités locales a répondu aux engagements européens de la France pris à travers le programme de stabilité transmis à la Commission européenne et traduits par les lois de programmation pluriannuelles des finances publiques.

2° L'évolution de la DGF communale et de ses composantes

Dans le cadre contraignant appliqué à l'ensemble des concours financiers, à compter de 2014 jusqu'en 2017, la DGF de l'ensemble des collectivités locales a diminué de - 10,4 Md€, soit - 25,1 % en euros courants, ou - 26,6 % en euros constants. Comme le montre le tableau ci-dessous, la DGF des communes a également subi une forte baisse.

Ce tableau fait ressortir une forte baisse de la DGF communale de 4,8 Md€ de 2014 à 2017 inclus, en passant de 16,5 Md€ à 11,7 Md€, soit - 29 %, avant une quasi-stabilisation en euros courants à partir de 2018 et 2019 à hauteur de 11,8 Md€, pour atteindre 12,3 Md€ en 2023, puis 12,6 Md€ en 2024.

La baisse globale de la DGF de 2014 à 2017 est totalement imputable à la dotation forfaitaire, qui passe de 13,3 Md€ à 7,4 Md€, perdant ainsi 5,9 Md€, soit - 44,4 %. Cette part forfaitaire continue ensuite à baisser, de 2018 à 2024, mais beaucoup moins fortement de - 0,6 Md€, soit - 8 %.

Pendant toute la période de baisse de la DGF, celle de la dotation forfaitaire a été partiellement compensée par la hausse des dotations de péréquation. Ainsi, de 2014 à 2017, celles-ci ont augmenté de 1,1 M€, en faisant passer leur part de 19,4 % à 36,8 % du total de la DGF de 2013 à 2017. Puis, de 2018 à 2024, les dotations de péréquation ont à nouveau augmenté de 1,5 Md€ en portant la part de la péréquation à 38,1 % en 2018, jusqu'à 46 % en 2024.

Ces évolutions divergentes de la part forfaitaire de la DGF, par rapport aux parts de la péréquation, dans le cadre d'une enveloppe financière globale en diminution de 2014 à 2017, puis en quasi-stabilisation en euros courants de 2018 à 2024, présente l'enjeu majeur d'un ajustement des paramètres financiers pris en compte pour la péréquation, au regard des ressources et des charges des communes, enjeu d'autant plus sensible que, de 2014 à 2024, la DGF globale des communes a perdu 3,9 Md€ ou 23,6 % de sa valeur en euros courants, soit - 36 % en euros constants.

Cet enjeu a nécessité, à la fois une définition prolixe des paramètres financiers de base retenus pour le calcul du montant de la DGF communale et une complexité de l'ensemble des paramètres financiers pris en compte pour ce calcul.

Compte tenu de la très grande diversité des communes, au nombre de 34 935 au 1^er janvier 2024, dont 52,7 % regroupent moins de 500 habitants et 90,8 % moins de 3500 habitants, ainsi que de la forte disparité des ressources et des charges entre les communes urbaines et les communes rurales petites ou moyennes, l'enjeu d'un ajustement des paramètres financiers de répartition de la DGF au plus près de cette diversité et de cette disparité de ces ressources et de ces charges, constitue une forme de gageure, ou de pari risqué, assimilable à de la haute couture pour des gens simples ou ordinaires, qui laisse mécontents, incrédules ou désarmés de nombreux gestionnaires communaux.

La prolixité des paramètres financiers de base retenus pour le calcul de la DGF communale

Les trois paramètres de base, qui se retrouvent dans la définition du calcul de la DGF, à la fois de la part forfaitaire et de la part dédiée à la péréquation, sont constitués par le potentiel fiscal, le potentiel financier et l'effort fiscal.

La prolixité de ces paramètres présente un risque pour leur lisibilité et leur intelligibilité par les gestionnaires communaux.

1° La définition du potentiel fiscal communal

Le contenu du potentiel fiscal des communes a été profondément modifié à compter de 2012 à la suite de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par des nouveaux impôts et à compter de 2022 pour tenir compte de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales. La définition de ce potentiel tient également compte de l'intégration fiscale et financière des communes dans les EPCI à fiscalité propre.

Selon l'article L. 2334-4 du CGCT, le potentiel fiscal des communes est composé des éléments suivants, pour celles faisant partie d'un EPCI à fiscalité propre :

- Le produit déterminé par l'application, aux bases communales d'imposition de taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale et de taxe foncière sur les propriétés non bâties, du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes.

- Le produit déterminé par l'application, aux bases communales d'imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties, de la somme des taux de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) communal et départemental appliqués sur le territoire de la commune en 2020, multiplié par un coefficient correcteur permettant de supprimer, soit l'excès ou l'insuffisance de la part de TFPB départementale transférée à la commune, par rapport au produit communal de taxe d'habitation antérieurement perçu.

- Le produit déterminé par l'application, aux bases communales d'imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties, de la différence entre le taux moyen national d'imposition de cette taxe et la somme des taux de taxe foncière sur les propriétés bâties communal et départemental appliqués sur le territoire de la commune en 2020.

- La somme des montants positifs ou négatifs provenant de la dotation de compensation de réforme de la taxe professionnelle (DCTP) et du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), ainsi qu'une fraction du montant perçu par le groupement à fiscalité propre l'année précédente au titre de compensation de la réduction des bases d'imposition des locaux industriels, calculée au prorata de la population au 1^er janvier de l'année de répartition.

- La somme des produits perçus par la commune au titre de la contribution sur les eaux minérales, de l'imposition forfaitaire sur les pylônes électriques, de la taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires et des prélèvements sur le produit brut des jeux dans les casinos.

- La somme des produits, constatés dans le compte de gestion afférent au pénultième exercice, perçus par la commune au titre de la redevance des mines et de la taxe locale sur la publicité extérieure.

- La somme, divisée par trois, des produits perçus par la commune au titre des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), ainsi qu'au titre du fonds de péréquation des DMTO.

- Une fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée versée en compensation de la suppression de la taxe d'habitation sur les locaux meublés, calculée au prorata de la population au 1^er janvier de l'année de répartition.

- L'attribution de compensation perçue par la commune l'année précédente et constatée au 15 février de l'année de répartition.

- La différence répartie entre les communes faisant partie d'un EPCI à fiscalité propre, calculée au prorata de leur population, entre :

- D'une part, la somme des montants suivants :

. Le produit perçu par le groupement au titre des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER), de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties et de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) ;

. Le produit déterminé par l'application, aux bases intercommunales d'imposition de cotisation foncière des entreprises (CFE), du taux moyen national d'imposition à cette taxe ;

. Le produit déterminé par l'application, aux bases intercommunales d'imposition à taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale de l'EPCI, du taux moyen national à cette taxe ;

. Le montant perçu par l'EPCI l'année précédente au titre de la dotation de compensation faisant partie de sa DGF.

- D'autre part, la somme des attributions de compensation précitées versées à l'ensemble des communes faisant partie de l'EPCI à fiscalité propre.

Ainsi, selon les termes nouvellement retenus pour définir le potentiel fiscal communal, cette définition s'est-elle complexifiée par rapport à la version précédemment en vigueur ? Dans cette version, en effet, le potentiel fiscal était simplement défini par le produit fiscal potentiel obtenu en multipliant les bases d'imposition aux quatre impôts directs locaux (taxe d'habitation, taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et taxe professionnelle) par les taux moyens nationaux d'imposition à ces quatre impôts.

Dans la nouvelle version en vigueur, le potentiel fiscal communal comprend, à la fois, des produits fiscaux potentiels et des produits fiscaux réels.

La composition de ce potentiel fiscal se présente, en réalité, en cinq grands blocs :

1- Les produits potentiels des impôts pour lesquels la commune conserve un pouvoir de taux, comme la taxe d'habitation (TH) sur les résidences secondaires et les locaux vacants et la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

2- Le produit réel recouvré au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), après transfert de la part départementale de cette taxe, corrigé de la différence calculée par l'application du taux moyen national de TFPB aux bases d'imposition communales.

3- Les produits perçus à la suite de la suppression de la taxe professionnelle, tels que la DCTP et le FNGIR.

4- Les produits ou taxes divers perçus par la commune selon sa situation, sur les eaux minérales, les pylônes électriques, les installations nucléaires, les jeux dans les casinos, la redevance des mines, la taxe sur la publicité extérieure, les DMTO, la fraction de TVA au titre de compensation de la suppression de la TH sur les locaux meublés affectés à l'habitation principale.

5- Les produits résultant de l'appartenance de la commune à un EPCI à fiscalité propre, tels que l'attribution de compensation et la fraction correspondant à la population communale de la différence entre, d'une part, les produits réels ou potentiels perçus par l'EPCI au titre des IFER, de la TFPNB, de la TASCOM, de la CFE et de la TH sur les résidences secondaires et les locaux vacants, ainsi que de la dotation de compensation reçue par l'EPCI, d'autre part, le total des attributions de compensation versées au communes par l'EPCI dont est membre la commune.

2° La définition du potentiel financier communal.

Le potentiel financier d'une commune est égal à son potentiel fiscal majoré du montant perçu par la commune l'année précédente au titre de la dotation forfaitaire, hors la part relative à la compensation de la suppression de la part salaires (CPS) des bases d'imposition à la taxe professionnelle, indexée, à compter de 2014, sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire de chaque commune l'année précédant la répartition. Il est également minoré du prélèvement sur le produit des impôts directs locaux représentant la contribution de la commune au redressement des comptes publics, ainsi que de la minoration de la dotation forfaitaire opérée de 2014 à 2017.

3° La définition de l'effort fiscal.

En application de l'article L. 2334-5 du CGCT, l'effort fiscal de la commune est défini comme le rapport entre :

- D'une part, le produit perçu par la commune l'année précédente au titre de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale et de la taxe foncière sur les propriétés bâties, hors les compensations au titre de la réduction des bases d'imposition des locaux industriels.

- D'autre part, la somme :

. Du produit déterminé par l'application, aux bases communales de taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale, et aux bases communales de taxe foncière sur les propriétés non bâties, du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes.

. Du produit déterminé par l'application, aux bases communales d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties de la somme, des taux communal et départemental de taxe foncière sur les propriétés bâties appliqués sur le territoire de la commune en 2020, multiplié par le coefficient correcteur ramenant le produit transféré de la part départementale de TFPB au produit communal de TH antérieurement perçu.

. Du produit déterminé par l'application, aux bases communales d'imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties, de la différence entre le taux moyen national communal d'imposition à cette taxe et la somme des taux communal et départemental de taxe foncière sur les propriétés bâties appliqués sur le territoire de la commune en 2020.

Pour le calcul de l'effort fiscal, il est fait usage d'un taux moyen pondéré.

Le taux moyen pondéré d'une commune est égal au rapport entre la somme des produits des trois taxes directes locales (TH, TFPB et TFPNB) et la somme des bases nettes d'imposition communale aux taxes foncières et à la taxe d'habitation.

Pour les communes dont l'augmentation du taux moyen pondéré est supérieure à l'augmentation du taux moyen pondéré pour l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique, cette dernière augmentation est prise en compte pour le calcul de la somme des produits des trois taxes.

Pour les communes pour lesquelles le taux moyen pondéré est inférieur à celui de l'année précédente, c'est ce dernier taux qui est pris en compte pour la détermination dudit produit.

La complexité des paramètres pris en compte pour le calcul de la DGF communale.

Cette complexité tient à la méthode de recensement de la population des communes, au grand nombre des paramètres financiers pris en compte et au contenu de ces paramètres.

1° Un recensement différencié selon la taille des communes.

Le très grand nombre de communes a imposé une méthode de recensement différenciant les communes de moins de 10 000 habitants par rapport aux communes de plus de 10 000 habitants.

Les communes de moins de 10 000 habitants sont réparties en cinq groupes dispersés sur l'ensemble du territoire. Dans chaque groupe, une commune sur cinq fait l'objet d'un recensement général chaque année. Chaque commune de ce groupe connaît donc ce recensement tous les cinq ans et au bout de cinq ans toutes les communes ont donné lieu à un recensement général.

Pour les communes de plus de 10 000 habitants, une enquête par sondage est effectuée chaque année auprès d'un échantillon représentant 8 % de leurs logements.

Les informations collectées par les communes, sous l'organisation et le contrôle de l'INSEE, sont ramenées à une même date pour toutes les communes, fixée au 1^er janvier de l'année médiane des cinq années d'enquêtes.

S'agissant des communes de moins de 10 000 habitants, le recensement étant exhaustif tous les cinq ans, la population de l'année N est déterminée à partir de la population des deux derniers recensements généraux, corrigée de l'évolution observée des rôles d'imposition faisant ressortir l'évolution annuelle du nombre des redevables de la TH, de la TFPB ou de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Pour les communes de plus de 10 000 habitants, l'estimation de la population s'appuie sur le nombre de logements issus du répertoire d'immeubles localisés (RIL) et le nombre moyen de personnes par logement observé lors des cinq dernières années de recensement.

L'espacement de cinq années entre deux recensements généraux dans les communes de moins de 10 000 habitants suppose une prise en compte précise et sans retard de l'évolution du nombre des contribuables aux impôts locaux, en l'attente du prochain recensement général, si on veut éviter un décalage de la population recensée par rapport à la population réelle, que ce soit dans le cas de baisse, mais surtout dans le cas d'augmentation de cette population dans les communes à forte expansion démographique.

À titre d'exemple, une commune de moins de 10 000 habitants a connu ses deux derniers recensements généraux en 2017 et en 2022. Jusqu'au prochain recensement général, en 2027, pour chacune des quatre années de 2023 à 2026, le chiffrage de la population devra tenir compte, non seulement de la population recensée en 2017 et en 2022, mais aussi de l'évolution du nombre de contribuables en 2023, 2024, 2025 et 2026. L'absence de prise en compte de cette évolution risquerait d'introduire un biais dans le calcul, tant de la dotation forfaitaire, que des dotations de péréquation, dont la population est l'un des paramètres essentiels servant à leur valorisation.

2° Le nombre et le contenu des paramètres financiers.

Le calcul des dotations forfaitaire et de péréquation de la DGF nécessite de recourir à une cinquantaine de paramètres financiers, dont :

- 12 pour la dotation forfaitaire ;

- 21 pour la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ;

- 16 pour la dotation de solidarité rurale (DSR) ;

- 4 pour la dotation nationale de péréquation (DNP).

a) Le calcul de la dotation forfaitaire.

Cette dotation comporte trois éléments :

- La dotation forfaitaire de (N-1) retraitée de la compensation de la part salaires (CPS)

- L'évolution de la population DGF de N à (N- ), multipliée par un coefficient logarithmique, multipliée par une valeur de point (VP) attribuée à l'évolution de la population.

- Un écrêtement si le potentiel fiscal par habitant de la commune dépasse 85 % du potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes.

Le calcul des deux derniers éléments nécessite plusieurs précisions.

Dans le deuxième élément, il est fait application d'un coefficient logarithmique pouvant aller de 1 à 2 selon l'importance de la population.

Ce coefficient (a) est égal à 1 pour une population inférieure ou égale à 500 habitants.

Pour une population entre 501 habitants et 199 999 habitants :

(a) = 1 + 0,38431089 x log (Pop N /500).

Si la population est égale ou supérieure à 200 000 habitants, (a) est égal à 2.

L'emploi d'un coefficient logarithmique en cas d'augmentation de la population permet une prise en compte progressive de cette augmentation, plus forte pour les communes de taille inférieure et de ralentir la progression pour les communes de taille supérieure.

Ainsi, par exemple, (a) est égal à 1,11 pour 1000 habitants, augmenté à 1,38 pour 5000 habitants, puis à 1,61 pour 20 000 habitants et 1,88 pour 100 000 habitants, avant de ralentir à 1,95 pour 150 000 habitants et 2 pour 200 000 habitants et plus.

Cette application de (a) favorise donc les communes de taille inférieure par rapport aux communes de taille supérieure dans la prise en compte de l'augmentation de leur population pour le calcul du montant de leur dotation forfaitaire, mais elle peut, à l'inverse, les défavoriser en cas de diminution de leur population.

En résumé, le calcul de la dotation forfaitaire emploie la formule suivante :

Dotation forfaitaire retraitée de (N - 1) +/- [[a (Pop N - Pop N - 1)] x VP]]

- Écrêtement.

Écrêtement = [(PFISC - 0,85 PFISC) / 0,85 PFISC] x Pop DGF (N) x VP

Où :

- PFISC représente le potentiel fiscal par habitant de la commune.

- PFISC représente le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes.

- VP la valeur de points attribuée à l'écrêtement.

Le passage de 75 % à 85 % du potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes, pour la comparaison avec le potentiel fiscal par habitant de la commune, a permis de réduire l'écrêtement de la dotation forfaitaire des communes qui y sont soumises, ainsi que le nombre des communes soumises à cet écrêtement.

b) Le calcul de la DSR

La DSR peut être composée de trois parts :

- Une part bourg-centre ;

- Une part péréquation ;

- Un part ou fraction cible.

1- La part bourg-centre.

Cette part peut être attribuée aux communes de moins de 10 000 habitants et, par exception, aux communes de 10 000 habitants dont la population ne sera prise en compte que dans la limite de 10 000 habitants.

Le calcul s'opère avec la formule suivante :

[1 + (PFIN - PFIN) / PFIN] x EF x Coefficient ZRR x Pop DGF N x VP.

Où :

- PFIN représente le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 10 000 habitants.

- PFIN représente le potentiel financier par habitant de la commune.

- EF l'effort fiscal de la commune limité à un coefficient de 1,2.

- Coefficient ZRR, limité à 1,3 pour les communes situées en zone de revitalisation rurale.

- VP la valeur de points attribuée à la part bourg-centre.

2- La part péréquation.

Elle peut comporter deux composantes :

- Un part principale, elle-même liée :

. À l'écart de potentiel financier et à l'effort fiscal et comptant pour 30 % du total de la part principale de la péréquation ;

. À la longueur en mètres de la voirie communale, pesant également 30 %.

. Au nombre d'enfants de 3 à 16 ans scolarisés par la commune, comptant également pour 30 %.

. Au potentiel financier superficiaire limité à 10 % de la part principale de la péréquation.

- Une fraction cible qui peut être accordée à certaines communes de moins de 10 000 habitants.

La composante de la part principale de la péréquation liée à l'écart de potentiel financier et à l'effort fiscal.

Elle est calculée par la formule suivante :

[1 + (PFIN - PFIN) / PFIN] x EF x Pop DGF (N) x VP

Où :

- PFIN représente le potentiel financier moyen par habitant des communes de la strate démographique de la commune.

- PFIN le potentiel financier par habitant propre à la commune.

- EF l'effort fiscal limité à 1,2.

- VP la valeur de points attribuée à la part péréquation.

La composante de la part principale de la péréquation liée à la longueur de la voirie communale.

Elle est égale à : Longueur de la voirie en mètres x VP spécifique

La composante de la part principale de la péréquation liée au nombre d'enfants de trois à 16 ans scolarisés dans la commune.

Elle est égale à : Nombre d'enfants x VP spécifique

La composante de la part principale de la péréquation liée au potentiel financier superficiaire.

Ce type de potentiel est un potentiel financier par hectare. Il est calculé de la façon suivante :

[1 + (PFIS - PFIS) / PFIS] x Pop (N) x VP

Où :

- PFIS représente le potentiel financier moyen à l'hectare des communes de moins de 10 000 habitants.

- PFIS représente le potentiel financier à l'hectare de la commune

- VP est la valeur de points spécifiques pour ce potentiel financier.

Enfin, une fraction cible de péréquation peut être accordée aux 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants, éligibles à l'une des deux parts précitées de la DSR (bourg-centre et péréquation) et classées parmi les attributaires en fonction décroissante d'un indice composé pour 70 % du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant des communes de la même strate démographique et le potentiel financier par habitant de la commune et, pour 30 %, du rapport entre le revenu moyen par habitant des communes de la même strate et la moyenne sur les trois dernières années du revenu par habitant de la commune.

Pour le calcul de la fraction cible, sont pris les mêmes parts avec les mêmes paramètres financiers que la part principale de la péréquation, mais avec une valeur de points spécifique.

c) Le calcul de la DNP

Cette dotation peut être composée d'une part principale et d'une part majoration.

La composante de part principale.

Elle est calculée par la formule suivante :

[(1,05 PFIN - PFIN) / PFIN] x Pop DGF (N) x VP

Où :

- PFIN est le potentiel financier moyen par habitant de la moyenne de strate.

- PFIN est le potentiel financier par habitant de la commune.

- VP est la valeur de points spécifique de cette dotation, d'un montant nettement supérieur pour les communes de moins de 200 000 habitants par rapport aux communes de plus de 200 000 habitants et divisée par deux dans les deux cas quand l'effort fiscal de la commune est compris entre 85 % et 100 % de l'effort fiscal moyen des communes de la même strate démographique.

La composante majoration de la DNP.

Depuis 2012, après la suppression de la taxe professionnelle (TP), le potentiel fiscal propre à la TP a été remplacé par les produits « post-TP » composés du panel de fiscalité économique remplaçant la TP.

Les communes éligibles sont celles qui sont attributaires de la part principale, qui ont moins de 200 000 habitants, avec un potentiel fiscal relatif aux seuls produits « post-TP » inférieur de 15 % à la moyenne de strate.

Le calcul de cette composante emploie la formule suivante :

[(PFTP - PFTP) / PFTP] x Pop DGF (N) x VP

Où :

- PFTP représente les produits « post-TP » 2024 moyens par habitant de la même strate démographique.

- PFTP représente les produits « post-TP » 2024 par habitant de la commune.

- VP la valeur de points propre à la majoration de la DNP.

d) Le calcul de la DSU

Ce calcul prend d'abord en compte un indice synthétique (e) composé des éléments suivants :

- L'écart relatif de potentiel financier par habitant de la commune par rapport à la moyenne de strate, soit de communes de plus de 10 000 habitants, soit de communes entre 5000 et 10 000 habitants = (a).

- L'écart relatif de la part de logements sociaux dans le total du parc de logements de la commune, par rapport à la moyenne de l'une ou l'autre des deux strates précitées = (b).

- L'écart relatif de la part des bénéficiaires des allocations de logement dans le nombre total de logements de la commune, par rapport à la moyenne de cette part dans l'une ou l'autre des deux strates précitées = (c).

- L'écart relatif de revenu par habitant de la commune par rapport au revenu moyen par habitant de l'une ou l'autre des deux strates précitées = (d).

e = (a x 0,3) + (b x 0,15) + (c x 0,3) + (d x 0,25).

Le montant de la DSU est calculé par la formule suivante :

e x EF x Coefficient multiplicateur tenant compte du rang de la commune x Coefficient QPV x Coefficient ZFU x Pop DGF (N) x VP.

Où :

- EF représente l'effort fiscal de la commune limité à 1,3.

- Le coefficient multiplicateur tenant compte du rang de la commune parmi les communes éligibles est ainsi calculé : (3,5 x R + 0,5 - 4 x N) / (1 - N), où R représente le rang de la commune (parmi les 706 communes de plus de 10 000 habitants qui, par exemple étaient éligibles en 2024, ou parmi les 127 communes de 5000 à 10 000 habitants qui étaient éligibles la même année) et N égal 706 ou 127 selon le cas.

- Le coefficient QPV, quand la commune comporte un ou plusieurs quartiers prioritaires de la cille est ainsi calculé : 1 + [2 (Pop QPV / (Pop INSEE de la commune)].

- Le coefficient ZFU, lorsque la commune comporte une zone franche urbaine est calculé de la façon suivante : 1 + [(Pop ZFU) / (Pop INSEE de la commune)].

En résumé, les conditions du recensement de la population, ainsi que le grand nombre et la composition multifactorielle des paramètres financiers pris en compte dans les différentes phases du calcul de la dotation forfaitaire et des dotations de péréquation, illustrent toute la complexité du calcul de la DGF communale et bien souvent la perplexité, l'incompréhension ou le mécontentement du nombre de gestionnaires communaux.

Ce sentiment est d'autant plus vif qu'en 2023, malgré la forte baisse de l'enveloppe financière globale de la DGF communale jusqu'en 2017, celle-ci représentait encore 13,07 % du total des recettes de fonctionnement des communes (12,3 Md€ par rapport à un total de 94,1 Md€).

Il peut aussi résulter de ce qui est ressenti comme une fausse promesse de la part du Gouvernement, quand la stabilisation du montant de l'enveloppe financière globale de DGF se traduit, pour certaines communes, par une baisse de leur DGF, en raison, notamment, d'une évolution des parts de péréquation qui ne compensent pas la baisse de la part forfaitaire de la DGF, en raison d'une évolution défavorable de leurs paramètres financiers par rapport à celle de la strate démographique d'appartenance.

Les inégalités de la DGF communale.

Une dotation forfaitaire qui conserve une part prépondérante.

Le maintien de cette part prépondérante dans la DGF communale se mesure en 2024 :

- Dotation forfaitaire : 6 748 944 611 € (53,7 %).

- Dotations de péréquation : 5 827 132 970 € (46,3 %).

- Dont :

. DSR : 2 227 334 903 € (17,7 %) ;

. DNP : 794 059 417 € (6,3 %) ;

. DSU : 2 805 738 650 € (22,3 %).

- Total de la DGF : 12 576 077 581 €.

Cette prépondérance et la place encore minoritaire réservée aux enveloppes financières des dotations de péréquation, n'a pas permis de compenser les écarts toujours importants entre les communes selon leur taille.

Ainsi, en 2023, les communes de moins de 500 habitants ont perçu, en moyenne, une dotation forfaitaire par habitant de 96,26 €. Entre 500 habitants et 15 000 habitants, les communes ont perçu, en moyenne, une dotation forfaitaire par habitant de 8 % à 17 % inférieure à celle des communes de moins de 500 habitants. Mais, à partir de 15 000 habitants jusqu'à plus de 200 000 habitants, la moyenne de dotation forfaitaire par habitant des communes se situe au-dessus de celle des communes de moins de 500 habitants, jusqu'à atteindre + 14 % pour celles entre 35 000 et 50 000 habitants, ou entre 75 000 et 100 000 habitants et même + 41 % pour celles de plus de 200 000 habitants, ou + 45 % pour celles entre 100 000 et 200 000 habitants.

Des dotations de péréquation qui peinent à refléter fidèlement la réalité des ressources et des charges des communes

Le rapport précité de la Cour des comptes de juillet 2024 propose une réforme systémique de la DGF qui, pour les communes notamment, viserait les conditions dans lesquelles sont réparties les dotations de péréquation sur la base des paramètres qui les concernent.

1° Un meilleur ajustement des paramètres à la réalité des ressources des communes.

Ces paramètres prennent en compte, de façon insuffisante la réalité des ressources financières des communes. Cette insuffisance résulte, par exemple, de l'absence de révision, depuis 1970, de valeurs locatives sur lesquelles sont assis les produits fiscaux, le potentiel fiscal et le potentiel financier des communes. Ce biais se traduit par un avantage donné aux communes dont le parc de logements est le plus ancien, dans la mesure où cette absence de révision minore, pour ces communes, les produits et le potentiel fiscaux et le potentiel financier et en majore l'écart par rapport aux communes comparables et par conséquent le montant des dotations de péréquation dans le calcul desquelles ces produits et ces potentiels sont pris en compte.

D'où la nécessité de plus en plus urgente de procéder à une révision des bases d'imposition ou des valeurs locatives cadastrales des logements communaux. On ne peut alors que regretter que cette révision, prévue en 2026, ait été une nouvelle fois repoussée à 2028.

D'une façon générale, il apparaît nécessaire de disposer des données les plus contemporaines possibles pour fixer le montant des différentes dotations. Cette nécessité devrait s'imposer dans le recensement de la population des communes de moins de 10 000 habitants. Pour ces communes, devrait ainsi être prise en compte de façon précise, chaque année, l'évolution du nombre des contribuables locaux, en vue d'ajuster au plus près, entre deux recensements généraux quinquennaux, la population communale servant au calcul des dotations à la population réelle.

Parmi la révision des paramètres, il serait également utile d'inclure la taxe de séjour au potentiel fiscal et au potentiel financier pour tenir compte des capacités hôtelières développées par certaines communes.

D'une manière générale, la mesure des écarts de produits et de potentiels pourrait être améliorée par la comparaison avec la médiane de la strate démographique d'appartenance, plutôt que la moyenne qui peut altérer cette mesure quand cette strate comporte des valeurs extrêmes à l'une des extrémités de la distribution statistique.

2° Le développement nécessaire des paramètres de charges des communes

Dans le calcul actuel des dotations de péréquation, sont pris en compte les paramètres suivants pouvant refléter les charges communales, au regard d'une population moins favorisée, censée nécessiter plus de services publics ou de prestations sociales :

- Le revenu par habitant pris en compte dans le calcul de la DSU et de la fraction « cible » de la DSR ;

- L'importance du parc de logements sociaux, du nombre de bénéficiaires d'allocations de logement, la population en QPV et en ZFU dans le calcul de la DSU ;

- Le nombre d'enfants de 3 à 16 ans scolarisés dans la commune dans le calcul de la DSR « part principale » ;

- La longueur de la voirie dans le calcul de la DSR « part principale » ;

- Le coefficient de zone de revitalisation rurale pour les communes du même nom.

Ces paramètres pourraient être substitués ou complétés par d'autres paramètres plus représentatifs de la réalité des charges communales.

Le paramètre de longueur de voirie communale pourrait ainsi être remplacé par la densité des habitants, avec un coefficient dégressif suivant l'augmentation de la densité, qui pourrait être calculée en trois dimensions afin d'intégrer les contraintes et les charges liées au relief de la commune. Ce changement de paramètre paraîtrait d'autant plus utile que l'insertion du territoire communal dans le territoire communautaire des EPCI à fiscalité propre rend souvent flou les limites du premier par rapport au second.

Par ailleurs, le rapport Richard publié en 2006 préconisait le calcul et la mise en oeuvre de référentiels de coûts standards pour les principaux services publics locaux, dont ceux rendus par les communes. Il pourrait être envisagé d'intégrer ces coûts aux paramètres de charges pour le calcul des dotations de péréquation, par exemple, le coût standard par élève fréquentant les cantines scolaires, le coût standard par élève des écoles maternelles et primaires, le coût standard au mètre carré de fonctionnement des équipements ou des bâtiments publics...

La prise en compte de ce type de coûts pourrait améliorer de façon significative l'incorporation des charges dites « de centralité » dans le calcul de certaines dotations de péréquation, par exemple celle de DSR pour les bourgs-centres.

La DSR « bourg-centre » pourrait d'ailleurs être resserrée quand on s'aperçoit que cette dotation est sans doute trop largement répartie entre plus de 4200 communes. À cet égard, le critère du chef-lieu de canton, plus représentatif de l'attractivité des communes qui en font partie, serait plus pertinent et permettrait de limiter l'attribution de la dotation à moins de la moitié des communes actuellement attributaires.

3° Une nouvelle composition des dotations de péréquation.

Par cette nouvelle composition, il s'agirait d'augmenter la DSU et la fraction « cible » de la DSR au moyen de la suppression de la DNP, dont l'attribution est trop largement répartie en un trop grand nombre de communes qui représentent plus de 60 % de l'ensemble des communes. De ce fait, le faible montant de la DNP revenant à chaque commune, compte tenu également du faible montant de l'enveloppe financière globale qui lui est réservée, ne contribue que très peu à améliorer la péréquation financière entre les communes concernées. Mieux vaudrait donc, à concurrence du montant supprimé de l'enveloppe financière de DNP, renforcer celle de la DSU et de la fraction « cible » de la DSR revenant au plus petites communes, plus péréquatrices en matière de ressources et de charges.

La fraction « cible » pourrait aussi être renforcée dans ses moyens par la suppression de la DSR « péréquation », ce qui permettrait d'étendre cette fraction à un plus grand nombre de communes, limitée actuellement à moins de 30 % des communes de moins de 10 000 habitants, tout en améliorant la péréquation financière entre elles sur la base d'un indice synthétique comportant des paramètres de charges plus significatifs (Cf. le 2° ci-dessus).

4° La prise en compte des relations financières entre la commune et l'EPCI à fiscalité propre d'appartenance.

L'article L. 5211-28-2 du CGCT prévoit que, dans le but de mettre en commun les ressources, un EPCI à fiscalité propre puisse percevoir, en lieu et place des communes qui en sont membres, la DGF dont elles bénéficient, sur délibérations concordantes de l'organe délibérant et de chacun des conseils municipaux. Dans les métropoles, cet accord doit être exprimé par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population totale, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population totale.

L'EPCI verse chaque année à l'ensemble des communes qui en sont membres une dotation de reversement dont le montant global est égal à la somme des DGF attribuées à celles-ci.

Dans les reversements de DGF, l'EPCI doit veiller à ce qu'ils respectent des paramètres financiers de péréquation. Pour ce faire, le montant individuel reversé à chaque commune, fixé par l'organe délibérant de l'EPCI à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, est calculé en fonction de critères tenant compte prioritairement, d'une part, de l'écart entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de l'EPCI et, d'autre part, de l'insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l'EPCI.

Mieux encore, l'EPCI peut proposer aux communes qui en sont membres que les reversements de DGF soient opérés dans un objectif de solidarité et de cohésion des territoires, sur la base d'une liste de critères de ressources, mais aussi de charges, librement choisis.

Cette proposition prend la forme d'une délibération adoptée à la majorité des suffrages exprimés.

Si aucun conseil municipal ne s'est opposé à cette proposition, la mise en oeuvre de la répartition est décidée par une seconde délibération adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés des membres de l'organe délibérant de l'EPCI.

Il est à noter que les modalités de répartition, ainsi choisies librement, n'ont pas d'impact sur le calcul des indicateurs financiers et sur les variations des attributions de DGF aux communes, au titre des différentes composantes de ces DGF.

Mais, pour corriger cette absence d'impact, les paramètres financiers de ressources et de charges retenus initialement pour déterminer la DGF des communes, faisant ressortir des inégalités d'attribution entre celles-ci, peuvent faire l'objet d'une atténuation ou d'une suppression de ces inégalités par les modalités de répartition choisies librement au sein de l'EPCI.